Comentario

Roma, siguiendo tradiciones helenísticas, tendió a crear unidades de administración local equiparables a las poleis griegas. Italia estaba dividida en ciudades. A raíz de la anexión de Sicilia, la isla quedó dividida en sesenta ciudades. Y esa fue la tendencia dominante en las provincias. Excepcionalmente, el Estado romano continuó sirviéndose de organizaciones prerromanas a las que adaptó a su propio modelo.
Ese modelo incluía la existencia de un centro administrativo y un territorio.

Ese centro administrativo no necesariamente coincidía con un núcleo urbano; a veces, un lugar de encuentro de varias comunidades que se reunían periódicamente en días de mercado podía servir de centro administrativo. Tales eran los fora, que terminaron convirtiéndose en ciudades. Pero mientras era posible, la elección romana de un centro administrativo coincidía con un núcleo urbano; si éste fue elegido por su proximidad a una vía, terminó, ordinariamente, siendo el más importante de los núcleos urbanos de su territorio.

El Imperio se encontró ya con una gama variada de estatutos jurídicos de las ciudades: colonias y municipios de ciudadanos romanos o de latinos, ciudades libres, ciudades libres y federadas y ciudades estipendiarias. El estatuto de una ciudad no reflejaba en toda su extensión el estatuto jurídico de su población, pero esa era la tendencia. Así encontramos agrupaciones de ciudadanos romanos, conventus civium romanorum, en ciudades que no eran ni colonias, ni municipios. Por supuesto, había muchas otras situaciones: residentes de otras comunidades, personas con derecho de ciudadanía local en una ciudad con estatuto privilegiado y no digamos los esclavos y algunos libertos con derechos restringidos. En principio, el estatuto individual no tenía por qué coincidir con el estatuto jurídico de una ciudad.

Durante el Alto Imperio se marcó cada día con más intensidad la tendencia a la homologación de estatutos jurídicos de las ciudades. Si para Italia esto fue una realidad muy pronto, el proceso fue más lento en las provincias. Bajo César y Augusto se crearon muchas colonias de ciudadanos romanos y muchos municipios en las provincias. El abundante número de legiones licenciadas, la reducción de la plebe alimentaria de Roma y la necesidad de reconocer el grado de romanización de muchos territorios fueron los factores externos que contribuyeron a esas decisiones. Estos cambios se pueden hoy advertir con bastante precisión a través de textos epigráficos que nos ofrecen leyes o referencias a magistrados municipales o colonias, a través de títulos de las ciudades. Así, por ejemplo, distinguimos una fundación de Julio César en Pax Iulia (Beja, Portugal) de una de Augusto como Augusta Emerita.

A comienzos del Imperio, era claro que una colonia era una ciudad creada de nuevo para implantar a una población de ciudadanos romanos, a quienes se asignaban lotes de tierra y una normativa de funcionamiento, una lex, mientras que un municipio era una ciudad ya existente que recibía una nueva organización. Las colonias así creadas reflejaban el modelo de la ciudad de Roma, pero los municipios intentaban seguir las mismas pautas. Ello dio como resultado que, ya en el siglo II, no había apenas diferencias entre una colonia y un municipio de ciudadanos romanos. A pesar de ello, el prestigio de las colonias se mantuvo y hay casos, como el de la ciudad hispana de Italica (Santiponce, Sevilla), que, gracias al favor de Adriano, pasó de municipio a ser colonia.

La concesión de estatutos privilegiados a ciudades no se frenó con la muerte de Augusto. Hubo, en cambio, un salto cualitativo con Vespasiano que afectó de modo especial a la península Ibérica. En lo que a Hispania se refiere, Vespasiano concedió el estatuto de municipio latino a muchas ciudades: los magistrados, su familia y sus descendientes pasaron a ser ciudadanos romanos. Medidas como ésta se relacionan con el deseo de homologar al máximo la administración de las ciudades, pero también para disponer de un número mayor de ciudadanos romanos reclutables para las legiones. El proceso de asimilación de las formas romanas en las provincias, así como diversas exigencias políticas, llevaron al emperador Caracalla a conceder el derecho de ciudadanía romana a todos los habitantes libres del Imperio con excepción de los dediticios, una gran parte de la población de Egipto.

Desde Augusto hasta Caracalla, la administración local era diferenciada según el estatuto jurídico de cada ciudad. Las distinciones que prevalecieron fueron las de colonia, municipio y ciudades estipendiarias. Estas podían seguir manteniendo sus magistrados tradicionales (principes, magistratus...), su derecho consuetudinario y su propia forma de organización local; en ellas, intervino la administración romana cuando consideró necesario reorganizar o adaptar sus usos tradicionales. Esas intervenciones fueron de carácter muy diverso: desde la supresión de rituales religiosos o de toda una organización sacerdotal, como hizo Claudio con los Druidas galos, hasta la implantación de una guarnición militar. En conjunto, las ciudades estipendiarias fueron adoptando un modelo administrativo cada vez más acorde con el de las ciudades privilegiadas por imitación o por necesidad.